Bruxelles veut générer 20 Mds€ avec les quotas de CO2 pour financer REPowerEU

Une solution est en discussion à Bruxelles pour financer le plan REPowerEU : utiliser la réserve disponible dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission de CO2, EU ETS. L’analyse de Guillaume Verger, Directeur Commercial Europe du Nord-Ouest Vertis Environmental Finance, leader sur le marché du CO2.

Comme les banques centrales le font avec la liquidité en circulation, c’est-à-dire l’offre de monnaie et de crédit, la réserve de stabilité de marché (MSR) contrôle les excédents de quotas sur le marché européen des émissions de CO2 dans le but d’aligner l’offre du marché avec la demande.

La Commission européenne a créé cet outil en réponse à l’excès de quotas CO2 présents sur le marché durant la phase 3 de l’EU ETS. La crise financière de 2008 a entraîné une contraction de 4,5% du PIB de la zone euro en 2009. La demande de quotas a dès lors chuté alors que les règles du système à l’époque alimentaient le marché avec des centaines de millions de crédits distribués sous forme d’allocation gratuite. Pourtant, le total des émissions vérifiées en 2009 était de 1,82 milliard de tonnes de CO2, soit une baisse de 10 % en comparaison à 2008

Absence de message clair sur la décarbonation

L’augmentation des émissions industrielles durant les années suivantes peut s’expliquer par la reprise économique post-crise mais également par l’absence de message clair poussant à la décarbonation. En effet, l’offre excédentaire de quotas et le prix extrêmement bas ne mettaient pas de pression assez forte sur les industriels. Cette situation diffère pour le secteur de l’électricité en raison de l’absence d’une allocation gratuite accordée aux producteurs d’électricité.

Graphique | Prix EUA SPOT 2005-2021
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Comme solution à court terme, la Commission a reporté la mise aux enchères de 900 millions de quotas à 2019-2020. Ces quotas n’ont cependant jamais été remis aux enchères comme prévu initialement mais ont été transférés dans la MSR en 2019.

Depuis le jour ou la MSR a commencé à fonctionner, le total des quotas en circulation (TNAC  Total Number of Allowances in Circulation) – un indicateur pour calculer l’excédent – a diminué. Selon la règle prédéfinie de la MSR, si le nombre total de quotas en circulation dépasse les 833 millions, l’outil absorbe 24% du surplus. En théorie, le système est également conçu pour réinjecter des quotas sur le marché si des niveaux trop bas sont atteints. En décembre 2021, il y avait 2,63 milliards de quotas dans la réserve.

Une piste pour financer le plan REPower EU

Cette décision des institutions de créer la MSR pourrait jouer un rôle pour combattre les problèmes auxquels nous faisons face. En effet, la crise énergétique actuelle dans laquelle se trouve l’UE a poussé les dirigeants à chercher différentes solutions d’urgence. Une de ces solutions consisterait à dégager des financements supplémentaires en se servant dans le trésor qu’est la MSR. Dans le cadre de cette proposition REPowerEU, la Commission a proposé d’augmenter de 20 milliards d’euros l’enveloppe du Fonds pour la résilience et la relance (RRF) à partir de la vente de quotas détenus par la MSR sur 4 ans entre 2023 et 2026. Le libellé de la proposition des politiques laisse cependant place à trop d’interprétation. La Commission a uniquement défini la valeur monétaire souhaitée de la vente de quotas au lieu de définir le nombre absolu de quotas à ajouter annuellement au volume des enchères. Cela constitue une menace pour le marché du carbone.

Supposons trois prix de marché différents, une hypothèse baissière au plus bas annuel de 55€/tCO2, le prix actuel du marché à environ 70€/tCO2 comme point médian et le plus haut historique à 99,22€/tCO2 comme scénario haussier. Ces différents niveaux de prix pourraient conduire à la vente de 364 millions de quotas supplémentaires, 286 millions de quotas ou 201 millions de quotas. La variabilité du volume en fonction de la volatilité du marché et la perspective d’ajouter du volume aux enchères effrayent les acteurs du marché et induisent un degré d’incertitude qui a un impact négatif sur les comportements des acteurs.

 

Graphique | Chart EUA Dec-22
@Vertis

Les États membres et les parlementaires ont d’abord exprimé leur opposition à l’exploitation de ce trésor caché de l’EU ETS et les vacances d’été ont maintenu une atmosphère tranquille dans le processus de décision au sein de la sphère politique. Cependant, l’annonce par la Russie de la coupure de l’approvisionnement en gaz via le gazoduc Nord Stream1 a poussé les pays de l’UE à se précipiter pour agir et a fait augmenter les requêtes des politiques d’utiliser la MSR comme source de fonds.

Position fragmentée au Parlement européen

Au moment où nous écrivons, la position du Parlement européen à ce propos est fragmentée. Les progressistes, y compris les Verts, S&D et RENEW, s’opposent à l’exploitation de la MSR et proposent d’exploiter d’abord d’autres fonds liés à l’ETS et les volumes d’enchères.

La position provisoire du Parti populaire européen (EEP), le plus grand parti du Parlement, est passée de la mise aux enchères de 20 milliards d’euros de quotas détenus par la MSR en 1 an à la mise aux enchères de 30 milliards d’euros d’équivalents de quotas en 18 mois, mais en ne prenant que 18 milliards directement dans la MSR, les 12 restants provenant d’autres sources.

Les parties avaient jusqu’au 6 septembre pour soumettre des propositions à la commission spécialisée, le comité ENVI, à propos d’une éventuelle utilisation de la MSR. Des rapports provisoires ont été publiés lundi reflétant un accord entre les coordinateurs des partis pour exploiter les revenus provenant des enchères au lieu de la MSR.

Du côté des Etats membres, des options diverses et variées ont été proposées pour financer le plan RePowerEU. Les positions varient de l’introduction d’un prix plafond à la création d’un pool mixte de fonds qui lèverait les 20 milliards d’euros de quotas en utilisant le Fonds pour l’innovation (16 milliards d’euros) et la MSR (4 milliards d’euros).

A la recherche d’un compromis

Pour une décision finale sur la question, le vote du comité ENVI (3 octobre) doit aboutir sur une position commune avant que cette proposition ne passe en séance plénière au niveau du Parlement. En attendant, les États membres doivent organiser une réunion sous forme d’un Conseil de l’UE pour qu’eux aussi puissent trouver une position commune sur la question. Une fois que les deux chambres auront trouvé leur position respective, un compromis final devra être trouvé entre le Conseil et le Parlement, sous le regard attentif de la Commission européenne.

S’il est difficile de prédire un résultat à ce stade, il semble probable que l’objectif de lever 20 milliards d’euros grâce à une sorte de combinaison de mesures sera atteint. La discussion s’est éloignée de la question « si » de telles mesures doivent être prises pour se tourner vers la question « comment » les 20 milliards peuvent-ils être levés au mieux. Nous pouvons dès lors nous attendre à ce qu’une combinaison de mesures qui incluent l’utilisation des allocations de la MSR, du fonds d’innovation et peut-être des enchères des Etats Membres soit inclue dans l’accord final.

L’impact de telles mesures sur le marché dépendra de la conception de la mesure par les parties prenantes. S’il est conçu comme « cap neutre », c’est-à-dire juste une anticipation de la mise aux enchères des allocations, alors l’impact réel est haussier à long terme. Cela a à voir avec le fait que la MSR elle-même continuera à retirer les quotas du marché si leur nombre dépassent 833 millions. En d’autres termes, plus de quotas sont introduits sur le marché maintenant, plus la MSR en prélèvera du marché dans les années à venir, ce qui entraînera un effet haussier net sur une période de quelques années. Cependant, l’impact psychologique de la mise sur le marché de centaines de millions de quotas dans un court laps de temps ne doit pas non plus être sous-estimé.