Encore beaucoup d’incertitudes juridiques sur le solaire

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GossementLa France veut développer le solaire mais s’en donne-t-elle les moyens sur le plan juridique ? Alors qu’un décret est en préparation pour encadrer le développement des centrales solaires au sol, des incertitudes demeurent selon Arnaud Gossement, avocat associé en droit de l’environnement au Cabinet Huglo-Lepage et enseignant à Paris I et Sciences Po.

« Le solaire a le vent en poupe depuis 2000 et plus encore depuis le Grenelle de l’environnement. Le projet de décret relatif aux conditions de création des centrales solaires au sol est aujourd’hui en cours de rédaction et suscite déjà de nombreux commentaires. L’occasion de revenir sur les principales étapes de l’émergence de cette énergie renouvelable à laquelle le Gouvernement a clairement donné une priorité. L’occasion surtout de constater que la sécurité juridique des investissements qui seront réalisés dans ce secteur n’est pas encore parfaite faute d’avoir tiré toutes les leçons des difficultés qui ont affecté, notamment, le développement de l’éolien. En clair, fixer des objectifs ambitieux ne servira pas si la qualité du droit des énergies renouvelables ne progresse pas.

2000 : le temps des objectifs.

Le premier texte qui dote la France d’un objectif de développement des énergies renouvelables est sans doute la loi du 10 février 2000, relative à la modernisation et au service public de l’électricité. Elle prévoit que la programmation pluriannuelle des investissements de production doit « laisser une place aux productions décentralisées, à la cogénération et aux technologies nouvelles ». Elle institue en outre une obligation d’achat de rachat d’électricité produite notamment par « les installations dont la puissance installée par site de production n’excède pas 12 mégawatts qui utilisent des énergies renouvelables ». Cette possibilité est ainsi ouverte, aux termes de l’article 2 du décret du 6 décembre 2000 aux «installations, d’une puissance installée ou égale à 12 mégawatts, utilisant l’énergie radiative du soleil ». L’année suivante, la directive 2001/77/CE du 27 septembre 2001 « relative à la promotion de l’électricité produite  à partir de sources d’énergies renouvelables sur le marché intérieur de l’électricité » définit les principes de la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables, sans pour autant traiter précisément de la production d’électricité d’origine photovoltaïque. L’objectif national de consommation d’électricité produite à partir des sources d’énergie renouvelables est alors fixé à 21% d’ici 2010 pour l’Union européenne.

2005 : encouragement des investissements des particuliers

En France, la loi du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique dispose qu’à l’horizon 2010, 10 % de nos besoins énergétiques seront satisfaits à partir de sources d’énergie renouvelables. Plus précisément, l’objectif de production intérieure d’électricité d’origine renouvelable est fixé à 21% de la consommation intérieure d’électricité totale à l’horizon 2010, conformément à la directive n°2001/77/CE. La loi du 13 juillet 2005 va également créer le « plan Face sud » qui doit assurer la mobilisation des moyens nécessaires pour atteindre un objectif d’installation de 200 000 chauffe-eau solaires et de 50 000 toits solaires par an en 2010.

En 2006, le Gouvernement Villepin s’est engagé à poursuivre l’effort et a donner sa place au solaire photovoltaïque dans le bouquet énergétique français, comme en témoigne l’arrêté du 7 juillet 2006 relatif à la programmation pluriannuelle des investissements de production d’électricité qui fixe un objectif pour cette énergie de 500 MW installés d’ici 2015 sur le territoire français. De même les tarifs de rachat d’électricité dont bénéficient les particuliers ont été sensiblement relevés par l’arrêté du 10 juillet 2006 fixant les conditions d’achat de l’électricité produite par les installations utilisant l’énergie radiative du soleil.

Grenelle : consensus sur le soleil

L’un des objectifs fixés par le Grenelle Environnement en 2007 est de porter à au moins 23% la part des énergies renouvelables dans la consommation d’énergie à l’horizon 2020, grâce à une augmentation de 20 millions de tonnes équivalent pétrole (Mtep) de la production annuelle d’énergie renouvelable. L’Assemblée nationale a porté l’objectif à 23% lors de l’examen en première lecture du projet de loi « Grenelle 1 » relatif à la mise en oeuvre du Grenelle Environnement. Le même objectif sera repris, en décembre 2008, lors des négociations du Paquet énergie climat sous présidence française de l’Union européenne. A la suite du Grenelle, la loi de finances rectificative pour 2008 disposera que le produit de la vente d’électricité photovoltaïque sera désormais exonéré d’impôt sur le revenu, lorsque la puissance des panneaux photovoltaïques n’excède pas 3 kilowatts-crête (soit environ 30 m2 de panneaux).

Plan Borloo sur les énergies renouvelables : « faire du volume »

Historiquement, le Gouvernement n’a pas tout de suite donné la priorité à une énergie renouvelable en particulier mais a préféré dans un premier temps encourager le développement des différentes sources de production. Certes l’éolien s’est plus rapidement développé mais sans doute davantage en raison de la maturité de cette technologie que d’un réel soutien politique et administratif. A la suite du Grenelle, le ministère de l’Ecologie va prendre un virage politique en décidant de « faire du volume » sur le solaire photovoltaïque. Il se fixe alors le fameux objectif d’une centrale solaire par région. L’ère du solaire industriel peut alors commencer. En ce sens, le « plan Borloo » présenté le 17 novembre 2008 comporte une série de mesures destinées à permettre à la France de ne pas rater le train du solaire :

–  Lancement (fin 2008) d’un appel d’offres pour la construction d’ici 2011 d’au moins une centrale solaire dans chaque région française, pour une puissance cumulée de 300 MW

–  Mise en place d’un dispositif de soutien tarifaire simplifié et offrant une visibilité de long terme. Création d’un tarif de 45 c€/kWh destiné à faciliter le déploiement de panneaux photovoltaïques sur les bâtiments professionnels (supermarchés, bâtiments industriels, agricoles de grande taille…)

–  Réduction drastique pour les particuliers, des démarches administratives, et suppression de toutes les démarches fiscales lorsque les surfaces des panneaux n’excèdent pas 30 m2

– Elargissement à l’ensemble des collectivités territoriales des bénéfices des tarifs d’achat de l’électricité produite à partir de sources renouvelables. Ainsi, les bâtiments publics tels que lycées, collèges, écoles, … pourront être équipés de panneaux photovoltaïques

– Réforme du code de l’urbanisme : le permis de construire ne pourra plus s’opposer à l’installation de systèmes de production d’énergie renouvelable sur les bâtiments, sauf dans des périmètres nécessitant réellement une protection (secteur sauvegardé, site inscrit ou classé, …)

– Le plan de rénovation énergétique des bâtiments de l’Etat comprendra l’installation de panneaux photovoltaïques sur les toitures.

Projet de décret : contrôle et simplification.

Dans le prolongement du « Plan Borloo », le ministère de l’Ecologie procède à l’heure actuelle à l’élaboration d’un projet de décret, lequel a deux fonctions principales : décrire la procédure d’autorisation au titre du code de l’urbanisme ainsi que celle de l’appel d’offres mis en place par la loi du 10 février 2000. S’agissant du premier point et de manière très simplifiée : le texte classe les centrales solaires en trois catégories.

Première catégorie : les installations dont la puissance crête est inférieure à 36 kilowatts et dont la hauteur maximum au-dessus du sol est inférieure ou égale à 1,80 mètre seront dispensées de l’obligation d’autorisation d’urbanisme, exception faite des cas où elles se situent dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité ou dans un site classé. Ces installations sont – en principe – dispensées de formalités au titre du code de l’urbanisme. La surface occupée au sol est d’environ 800 m².

Deuxième catégorie : les installations solaires au sol dont la puissance crête est inférieure à 36 kWc et dont la hauteur maximum au-dessus du sol est supérieure à 1,80 mètre ainsi que ceux dont la puissance crête est supérieure ou égale à 36 kWc et inférieure à 250 kWc quelle que soit leur hauteur, à l’exception des cas où ils se situent dans un secteur protégé. Ces installations sont soumises à déclaration préalable.

Troisième catégorie : les installations d’une puissance crête égale ou supérieure à 250 kWc sont en principe soumis à permis de construire. Il s’agit de projets occupant une surface au sol d’environ 5000 mètres carrés.

Un dispositif juridique encore très incomplet….

Disons le avec franchise, la sécurité juridique des investissements qui seront réalisés dans les centrales solaires au sol n’est pas encore parfaite. L’élaboration du dispositif juridique relatif à la création de centrales solaires au sol présente encore plusieurs carences qui sont susceptibles de contrarier le développement de l’énergie solaire. Il convient impérativement de ne pas reproduire les erreurs du passé qui ont affecté l’éolien. Pourtant, force est de constater que la qualité du dispositif juridique applicable aux énergies renouvelables laisse fortement à désirer.  Tout d’abord, on regrettera que ce dispositif ait été élaboré sans souci de sa codification au titre du code de l’environnement. Tôt ou tard la question de l’intégration des centrales solaires dans la nomenclature des installations classées sera posée : il serait préférable d’y penser dés maintenant pour que l’histoire ne se répète pas. Plutôt que de disséminer les dispositions relatives aux énergies renouvelables dans plusieurs livres du code de l’environnement, la création d’une police spéciale distincte de celle des installations classées est peut être opportune. L’urgence sera alors de concevoir le mécanisme de démantèlement des centrales solaires à une époque où cela n’a toujours pas été fait pour les éoliennes.

Egalement, la question de l’articulation entre le développement des centrales solaires et l’aménagement du territoire doit être réglée en amont. Le projet de décret précité adopte une approche cas par cas qui n’est pas suffisante. Penser l’implantation des centrales solaires à l’échelle, non pas simplement d’une commune mais d’une région par exemple permettra ici aussi d’éviter les erreurs du passé. Il ne suffit en effet pas de prôner le respect du Plan local d’urbanisme ou des divers classements environnementaux pour répondre à la problématique de la consommation d’espace agricole ou naturel. A contrario il n’est pas non plus utile de proscrire par avance toute industrialisation du solaire au profit de la seule intégration au bâti. Toutefois, si l’on peut comprendre le souhait du Ministère de l’Ecologie de « faire du volume » pour assurer le démarrage effectif de cette production, il doit aussi garantir l’acceptabilité sociale des investissements qui seront réalisés dans ce nouveau secteur.

Enfin, le rapport sur le projet de décret note lui-même : « il va falloir résoudre le problème des transferts de déclaration en cas de vente du logement ou de décès du propriétaire. Ce problème, encore anecdotique aujourd’hui, va prendre de l’ampleur et devra être résolu. » On peut se demander pour quel motif un audit systématique de tous les problèmes de droit – qui sont encore trop nombreux et qui se poseront sans tarder – n’a pas d’ores et déjà été réalisé pour que vitesse ne soit pas confondue avec précipitation…

Disparition de la taxe professionnelle…et après ?

Last but not least : le Président de la République a annoncé lors d’une récente intervention télévisée la disparition prochaine de la taxe professionnelle. Les élus de communes modestes peuvent bien entendu et de manière bien légitime être sensibles à l’argument des opérateurs tiré du produit de cette taxe. Qu’en sera-t-il demain ? En clair, la disparition de la taxe professionnelle ne sera-t-elle pas un obstacle de taille à la réalisation de l’objectif de développement des renouvelables dans notre bouquet énergétique ? Il serait temps d’y réfléchir et d’organiser enfin la conférence de consensus sans cesse décalée sur le mécanisme de la contribution climat énergie dont le principe a été acquis lors du Grenelle de l’environnement. En réalité, pour le solaire et plus que jamais : il faudra penser global et agir local. »